一般質問

9月27日（月）午後14時からの予定です。
通告（一般質問）

1、教育体制の充実について
（1）教育委員会と市長部局との関係

2、市民の生命・財産を守る消防体制について

3、政策過程への市民参加
　（1）予算編成について
　　　　　予算による政策の統合
（2）パブリックコメント

市友会の坂下しげきでございます。
通告に従いまして、一般質問をさせて頂きます。
第一の教育体制の充実についてお尋ね致します。
現在、日本の教育体制は大きな変革の渦中にあり、地方分権・三位一体改革に関連した流れの中で、変化が要求されております。8月10日に文部科学大臣から「6・3」制の弾力化、1クラスの人数を決める学級編成と教員人事の権限を都道府県から市町村に移譲するなどの改革案が示され、現在、中央教育審議会で検討されております。
このように教育体制については大きな変化を迫られており、国の変革に市が翻弄されている形になりますが、今後どのような体制になっても、子どもたちの教育を最高なものにしていく体制を整えなくてはなりません。
現在、教育委員会制度は、地方自治法の必置機関でありますが、埼玉県志木市の構造改革特区構想で、教育委員会必置義務の選択制の提案がなされたり、他市町村でも、首長自らの教育行政の執行等が主張されております。
しかし、教育は、次世代を担う子どもたちの人格形成を担うものであり、その意義において中立性が重要であります。
確かに市長は、本市の最高責任者であり、教育行政を含めた総括的な運用・調整権を有しておりますが、その意向により大きく行政全般の方向性が変化する可能性があることから、教育は、市長から独立した執行機関で対応することが必要であると考えます。
そこで、地方分権による大幅な権限委譲が迫っている中で、市長は教育委員会制度の存在意義と役割についてどのようにお考えなのかお答え下さい。
次に、教育委員会の役割はまさにレイマンコントロールにあります。複雑・多様化する住民ニーズに適切に対応していくために、幅広い見識を持つレイマンの大所高所からの判断を行うことが重要であり、市長部局からの独立、或いは、緊密かつ円滑な連携が必要であります。
レイマンコントロールを有効な制度とするためには、会議を形骸化させないことが重要になります。
平成15年度の本市教育委員会は、定例会が年間12回、臨時会が1回となっており、定例会は月1回ペースであります。
また会議に付した議案も教育委員会の規則及び訓令に関することや、付属委員会の委員の任命や委嘱に関することなど形骸化されたものがほとんどであります。
教育委員会の職務権限は、「地方教育行政の組織及び運営に関する法律」第23条に規定されており、「市川市の教育委員会事務委任規則」により教育長に委任されているものを除いてもその権限は膨大であり、教育環境を取り巻く課題は山積しております。
従いまして、他市では月2回以上定例会をおこなっている所がある中で、本市はこの膨大な案件に対する審議を月1回ペースで行っていることの是非、及び委員会への付託議案についてどのような考えに基づいて行っているのかお答え下さい。
次に、教育委員の能力や意見を十分に活かせるようにするための事務上の工夫点と、教育委員から事務要求があった事案についてお答え下さい。
続いて、教育行政は、生涯学習や文化、スポーツなど現実として市長部局と教育委員会の二元的管理となっているところがあります。
市民サービスの観点から、所管窓口を、市長部局又は、教育委員会の一方に仕分けする必要があるという指摘があります。
しかし、学校教育分野については中立性・安定性の確保と、より高度に法制度上の枠組みが確立されているので、市長部局へ移管するのではなく、教育委員会での制度を確立すべきであり、また、生涯学習などの分野でも公の施設の有効活用など、各行政分野が一体となって効率的に事業展開をする必要があるので、安易に市長部局に移管するのではなく、相互に連携を密にして、同一方向で展開していくことが適当であると考えます。
そこで、本市における窓口一元化についてはどのようにお考えなのかお答え下さい。
次に、教育に関する予算は、市長が教育委員会の意見を聞いてその予算を編成し、議会の承認を受けることになっております。
教育にかかる経費は地方交付税を含む自主財源と国庫補助負担でまかなわれており、教育委員会の予算編成権は否定されているので、自主財源を伴う教育委員会独自の教育施策が提起されにくいのが現実であると考えます。
しかし、今後は、地域に即した独自の企画・立案や、財政的に学校を支援する機能が重要になり、教育委員会の権能を維持するためには、予算権限の留保も重要であると言えます。
そこで本市の予算編成において、教育委員会の要求は、どのような審議過程を経て行われるのか、また、財政課における教育費の枠配分額の算定方法と、予算要求の査定について、市長部局の査定と異なる点についてお答え下さい。
続いて、第二の「市民の生命、財産を守る」消防体制についてお尋ね致します。
現在の消防活動は、消防局と、23分団からなる消防団により行われています。
そこで、一点目と致しまして、市川市職員定数条例によると消防職員の定数は、520名であるのに対し、現在職員数は498名であります。
火災、救急、救助をはじめとする災害出動件数や消防法に定める建築同意や立ち入り検査など、予防関係の業務件数は増加傾向にある中で、職員数が条例よりも大幅に定数割れしているのが現状であります。従いまして、この人員体制で十分な対応が可能であるのか、お答え下さい。
二点目と致しまして、市町村が適正な消防力を整備するに当たっての指針として、国が示している「消防力の基準」と市川市の現有消防力を比較すると、職員数や消防施設、消防ポンプ自動車、化学自動車の数が大きく基準を下回っております。従いまして、この現状認識と今後の対応についてお答え下さい。
三点目と致しまして、平成16年度予算における消防費が特に工事請負費について前年度に比べ減少しております。
このことについて、「消防力の基準」と比較しても市川市の消防署所数は基準を下回っており、新築・修繕の整備が行き届いておりません。現在、消防局・消防団において、消防庁舎及び詰所と、消防設備の老朽化が問題となっております。庁舎や詰所用地は狭い上、半数以上が昭和に建てられており、災害時に崩壊し、緊急車両が出動できない恐れがあります。
消火ホースについても、古いものが多く、水漏れがあり、中には、ホースと消防自動車のつなぎ目がしっかりと固定されず、緊急の消化活動に使用できるか疑問なものがあります。
平成15年度消防白書にも今後の災害活動の担い手として地域の消防団が期待されており、消防団の施設・装備の充実強化が明記されております。
また、防火着などについては、対応年数が5年でありますが、実際は5年以上使用しており、その上、一人1着の支給なので修理の時には、換え着がなく、ヘルメットについても同様な状況です。
このような装備で、市民の生命・財産を最善を尽くして守ることができるのか疑問であります。
市は、あくまで企業ではなく、コストがかかっても市民の安全を守るという役割は果たさなければなりません。
民間の手法を取り入れてコストを追及することは必要ですが、その結果節減できた予算については市民の安全確保という市の絶対義務である事業に、まず振り分けるべきで、緊急性･重要性の度合いが少ない新しい思いつき事業に予算を振り分けるものではありません。
従いまして、消防の施設整備をはじめ、各種予算の確保と今後の整備についてお答え下さい。と同時に平成17年度消防費の内、消防設備の充実に係る予算の増額を要望致します。
第三の政策過程への市民参加について質問いたします。
一点目の予算編成についてお尋ね致します。
本市の予算は、来年度から庁内分権化され、予算編成権が各部に移譲されると言うことであります。
予算編成における議会と市民の役割については、地方自治法は、第96条第1項で、地方議会の議決事項として、予算を条例に次ぐ位置としており、重要な意思決定事項としております。
また、急速な地方分権と財政危機下において、地方議会及び市民の役割は極めて大きいと考えられます。しかしながら、今回の予算の庁内分権化は、予算の根本的政策転換であるにもかかわらず、議会への説明や、広報、ホームページを通じてなど市民に説明が無い段階で、新聞報道がされました。
予算の庁内分権の非常に大雑把な内容を、一方的な報道で知ることになったので、その内容については、確認・議論だけでも一時間以上必要な事項であると思います。
このような時間の浪費を防ぐためにも事前の説明があってしかるべきであると考えますので、今後は事前説明等を行うことを初めに強く要望致します。
次に、急激な地方分権化や財政力の低下時期においては、税や負担金が増加され、その上サービスが削減されるなど、予算編成は、市民の生活に直接影響を及ぼします。従いまして、行政は市民に対して情報を開示し、意見を求め説明責任を果たしていくことが責務となります。
まず、予算について市民に対して明確に説明責任を果たすためには、予算と実施計画との統合関係を確保することが重要になります。
今日のような状況下では、予算は決算の評価から決定されるものであり、その評価は計画との比較から成り立つものです。
予算と実施計画の単位が同じでないと市民も議会も判断が難しくなり、更に、予算を分権するに当たっては、各部局でバラバラな予算編成を防ぐためにも緊急な課題といえます。
市川市でも、市の長期的政策は基本構想、基本計画、5ヵ年からなる実施計画があり、その他に財政健全化計画や行政改革大綱、アクションプランなどがありますが、総合計画については、総花的な表現が多く、また、計画や大綱、プランなど同種のものがあり、統一性がないことがあります。
また予算書が事業レベルの体系で作られていないため、計画の実効性の確保や行政内部での計画の管理が難しいこと、また住民への説明や理解・承認を得るための提示ができないことが欠点であります。
他市では、事業を基本単位とする計画体系と予算体系をつくり、庁内での政策決定方針を内部にも外部にも分かりやすく提示しております。
また予算の庁内分権化を成功させるためには、政策の実施能力、すなわち、事業の計画、予算の計上、予算の執行管理、決算の評価が各所管で行えるかどうかが鍵になります。
そこで、まず、総合計画・実施計画は予算による資金配分があって初めて実効性を持つことになりますので、計画を作成する上で重要な要素となる市川市の平成17年度以降の財源推計の策定と公表についてお答え下さい。
次に財源推計を元に実施計画をつくることになると考えられますが、その実施計画と予算書の事業単位の統一についてお答え下さい。
そして、他の自治体では、事業別予算方式を採用しているところが多いので、市川市での採用見通しについてお答え下さい。
また、高知県のホームページでは、歳出予算見積書を公表しております。予算の審議で、予算書を見ただけでは、積算内訳や計上理由がわかりません。高知県のような歳出予算見積書があれば内訳の確認が容易になります。
このことは、市民の政策過程への参加や、議会審議を行う上でも必要なことでありますが本市のお考えについてお答え下さい。
続きまして、予算の庁内分権は、市川市内部の政策的統合が図られていないと予算管理がバラバラになって返ってコストを増す危険性があり、予算執行過程が市民から分かり辛くなります。
従って、計画と執行と評価の過程と、その公表が重要になり、また、決算主義でいかないと市の政策の方向が定まらなくなります。
そして、執行管理を怠ると財源に深刻な影響が出ます。経常収支比率や財政調整基金の確保を行わなければ、将来に支障が出ますし、せっかく分権化しても経常収支比率が高ければ政策的な財源配分機能は事実上無くなります。
また、市民負担を増加したり、サービスを削減するなかで、予算を適切に執行することは非常に難しい問題で、将来の福祉サービス分野の予算増加などを考えると、不用額の確保や基金の確保を積極的に行うべきであると考えます。
そこで、インセンティブ制度を導入し、一般財源に残額が生じた場合、その一部を優先配分するということですが、残額を確保することは将来に向けて重要であります。
従いまして、残額の一部は財政調整基金などにも割り振られるのかお答え下さい。また、インセンティブの評価はどのように行われるのかお答え下さい。
次にプレゼンテーションの導入についてお尋ね致します。事業の拡大や新規事業の導入についてプレゼンテーションを実施するとのことですが、本来このような政策決定は実施計画に盛り込まれて検討されるべきことではないでしょうか。
まず、市の政策方針として、何を予算計上していくかは、緊急性であるとか予算規模であるとか事業継続性や市民ニーズなどの効果性から判断し、事業選定基準に沿って計画に盛り込まれ、議会や市民の同意を経るものであると考えられます。
市川市では先ほど申し上げましたように、「市民の生命・財産・安全を守る」自治体としては絶対に必要な消防経費についてまで削減され、修繕が行き届いていないような状況にあります。
このような市民生活に直接かかわる危険性が予算措置においては、重要視されるべきであると考えますが、プレゼンテーションを行って予算付けを行うメリットと必要性についてお答え下さい。
次に、予算流用権の移譲についてお尋ね致します。予算の流用は市民から見ると非常に不透明であります。また、市民の将来的な負担を減少させ、サービスを向上させるためには、不用額の確保が重要でありますが、議案質疑の永池部長のご答弁でも節内の流用管理は現時点でも難しいとのことでありました。
このような状態で流用権まで分権して問題ないのでしょうか。市民や議会が政策過程に関与できるとすれば補正予算ということになりますが、本市の予算の流用と補正の考え方についてと、今後の不用額管理についてお答え下さい。
また、予算編成権も財政部から移譲するとのことですが、通常、公共事業等の要求額は地方財政計画と連動し、公共事業等の補助裏に当てられる「起債や起債の償還」に連動する、交付税の措置率などは、財政課が最初に保有する情報であると思いますが、このような財政課に専属してきた情報の伝達制度の変更についてどのような措置が講じられるのかお答え下さい。
また、今後の財政課の役割についてお答え下さい。
続きまして二点目のパブリックコメント条例の制定についてお尋ね致します。
パブリックコメントの必要性は、15年の9月議会において提案させていただきましたが、パブリックコメントは、単なるアンケートではなく、政府では、平成11年3月の閣議で決定されたもので、政策意思決定過程に市民が参加するシステムであります。
本市では、総合5ヵ年計画や第一次アクションプランによると平成17年度までに制度化することになっており平成15年度では達成率25パーセントであります。他市では政府の閣議決定後すぐに、パブリックコメント手続き条例を制定しているところもあります。そこで、条例制定状況についてお答え下さい。

次に、平成15年度は、モデル的にパブリックコメントを採用しているようですが、やはり、手順としては、パブリックコメントの指針や基準、若しくは要綱などを制定してからはじめるべきであります。
しかし、ＰＦＩについても事業の実施の後にマニュアルができました。指定管理者制度においても指針が事業実施の後になり、すべて事業が先行実施されるかたちになっております。
今後、庁内分権化が強まるなら、基本のところで庁内の足並みを揃えるためにも、事業の実施に当たっては、基本理念を示した法体系を作り上げてから実施すべきであります。
パブリックコメントのモデルケースもどのような事例が取り上げられているのか方針が見えません。今回の住基カードの多目的サービスなどは、その対象が全住民に及ぶ事業ですのでパブリックコメントを採用して良いはずであり、しかも住民ニーズ調査さえも行われなかったということです。
パブリックコメントはアンケート調査と異なり実施した行政の側の事務コストもかなりかかるわけでありますから、基本方針を先に決めるべきであると考えます。従いまして、パブリックコメント手続きの対象となる政策等の策定は具体的に何か、また、基本方針の策定についてどのようにお考えなのかお答え下さい。
次に、パブリックコメントのメリットのひとつには、情報公開があり、市民が必要な情報を政策意思決定前に知ることになります。
本市には市川市公文書公開条例がありますが、パブリックコメントの条例等の制定にともない、市川市公文書公開条例の見直しもあるのかお答え下さい。
以上1回目の質問とさせて頂きます。